加快儲氣調(diào)峰能力建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前保障我國天然氣穩(wěn)定供應(yīng)最為緊迫的任務(wù)之一。而發(fā)達(dá)國家在儲氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，值得我國借鑒。
智庫觀點(diǎn)
近幾年來，受國內(nèi)需求快速增長、進(jìn)口氣源不穩(wěn)定、“煤改氣”快速發(fā)展等因素影響，全國天然氣出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、時段性、區(qū)域性矛盾，“氣荒”頻頻出現(xiàn)。去年底LNG掛牌價飆升至9400元/噸(折合天然氣價格6.7元/立方米)，同比上漲一倍。這讓更多人意識到，在加大LNG資源統(tǒng)籌力度的同時，儲氣庫的作用不可或缺。未來我國天然氣消費(fèi)還將快速增長，儲氣調(diào)峰問題不解決，還有可能會出現(xiàn)連續(xù)的、大面積的供氣緊張，加快儲氣調(diào)峰能力建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前保障我國天然氣穩(wěn)定供應(yīng)最為緊迫的任務(wù)之一。而發(fā)達(dá)國家在儲氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗，值得我國借鑒。
發(fā)達(dá)國家儲氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)的成功經(jīng)驗
世界上主要的天然氣生產(chǎn)國和消費(fèi)國，天然氣儲備都已經(jīng)成為保障安全穩(wěn)定供氣的必要手段。美、俄、英、法、意、日等國家雖然天然氣消費(fèi)量不同，天然氣在能源結(jié)構(gòu)中所占比例不同，天然氣消費(fèi)對外依賴程度不同，但都通過各種方式建立了相當(dāng)規(guī)模的天然氣儲備。天然氣儲備在保障供氣安全中發(fā)揮了重大作用。以美國為例，每年冬季動用的天然氣儲備量達(dá)700億立方米，是其日均消費(fèi)量的40倍，另外還有約425億立方米的未動用儲備。法國、意大利、日本、俄羅斯等國，甚至還提出了國家戰(zhàn)略儲備的概念，通過建立大規(guī)模儲備保障供氣安全。
第一，根據(jù)國情合理確定儲氣規(guī)模。天然氣儲備規(guī)模與一個國家的天然氣消費(fèi)量、對外依賴程度有關(guān)，也與儲氣庫建設(shè)條件有關(guān)。一般來說，天然氣消費(fèi)量大、對外依存度高的國家，天然氣儲備規(guī)模較大，天然氣儲備的天數(shù)也較長。例如，美國是世界第一天然氣消費(fèi)大國，年消費(fèi)量達(dá)7700億立方米，具有非常優(yōu)越的建設(shè)儲氣庫的條件，因此能夠建設(shè)世界最大規(guī)模的天然氣儲備；日本天然氣完全依賴進(jìn)口，對天然氣儲備非常重視，但其儲氣方式主要是LNG儲罐，儲氣成本較高，能夠承受的儲氣量有限，因此只要求建設(shè)80天儲備量；歐洲大陸國家法國、意大利儲備規(guī)模分別相當(dāng)于100天、39天的天然氣消費(fèi)量。其中，法國核能發(fā)達(dá)，天然氣消費(fèi)占其一次能源消費(fèi)的比例較低，但地下含水層發(fā)育較好，因此有條件建設(shè)歐洲最大規(guī)模的天然氣儲備，并為其他國家天然氣企業(yè)提供儲氣服務(wù)。
第二，通過法律手段規(guī)范各方關(guān)系。美國和加拿大及其他很多國家都把儲氣庫建設(shè)作為天然氣上下游一體化工程的重要組成部分。美國主要依據(jù)《天然氣法》《能源政策法》《鹽穴儲氣庫設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》等監(jiān)督儲氣庫建設(shè)；加拿大標(biāo)準(zhǔn)委員會出臺了包含廢棄油氣藏儲氣庫、鹽穴儲氣庫和礦坑儲氣庫的建設(shè)規(guī)范，從使用范圍、鉆完井技術(shù)、庫容、地面設(shè)備和安全等方面指導(dǎo)儲氣庫建設(shè)。日本是LNG進(jìn)口量最大、使用LNG時間最長的亞洲國家，在法律上，日本并沒有強(qiáng)制進(jìn)口商和運(yùn)營商(主要是電力公司和城市燃?xì)夤?必須保證天然氣和LNG儲備的要求。進(jìn)口商和運(yùn)營商的商業(yè)儲備是由它們在和客戶之間的商業(yè)合同條款中約定的。目前，日本商業(yè)天然氣儲量約為115億立方米，儲存地點(diǎn)全部都是LNG接收站。
第三，明確企業(yè)在儲氣調(diào)峰系統(tǒng)建設(shè)中的主體地位。盡管多個國家提出了戰(zhàn)略儲備概念，但只有日本通過天然氣儲備法確定國家為戰(zhàn)略儲備投資主體，其他國家都是企業(yè)作為儲備主體。以美國為例，美國天然氣已經(jīng)實現(xiàn)高度市場化，儲備、輸送和供應(yīng)均以市場機(jī)制進(jìn)行。儲氣庫管理運(yùn)營主體包括州際、州內(nèi)管道公司、地方配氣公司以及獨(dú)立的儲氣庫服務(wù)商，它們僅提供儲氣、采氣服務(wù)，收取儲轉(zhuǎn)費(fèi)，一般不擁有儲氣庫內(nèi)的天然氣。而天然氣供應(yīng)商、批發(fā)商、零售商(銷售公司)和城市燃?xì)夤臼莾鈳熘刑烊粴獾乃姓?，他們使用儲氣庫的目的已?jīng)由解決供氣調(diào)峰，逐步轉(zhuǎn)變到通過合理運(yùn)營儲氣庫以獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。
第四，因地制宜選擇具體方式。美國、俄羅斯等油氣資源比較豐富的國家，主要利用枯竭油氣田建設(shè)地下儲氣庫；法國、德國等歐洲大陸國家，油氣資源比較貧乏，利用含水巖層建立了規(guī)模巨大的儲氣能力；美國、歐洲地下鹽層條件較好的地區(qū)，建設(shè)了大量的鹽穴儲氣庫。歐洲大陸的瑞典，甚至探索建設(shè)內(nèi)襯巖洞儲氣庫。日本天然氣消費(fèi)完全依賴進(jìn)口LNG，依托LNG接收站建設(shè)了大量LNG儲罐。我國香港地區(qū)缺少儲氣庫建設(shè)條件，利用制氣廠保障城市燃?xì)夤?yīng)安全。
我國天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施存在的問題與差距
我國天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施與發(fā)達(dá)國家相比，不僅數(shù)量少、規(guī)模小、比重低，而且在投資機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制及價格機(jī)制等方面存在一系列問題，嚴(yán)重影響了儲氣庫的建設(shè)速度，不僅對天然氣產(chǎn)業(yè)造成了較大負(fù)面影響，也嚴(yán)重影響到廣大居民的日常生活。
一是相關(guān)法律法規(guī)不完善。缺少法律責(zé)任作為外在壓力，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游履行儲氣調(diào)峰職責(zé)不清。國家發(fā)改委提出體現(xiàn)儲氣庫費(fèi)用的調(diào)峰氣價政策實施方案始終未出臺，雖然在已下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)儲氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確提出，非居民用氣實行冬夏季的差別價格，但具體做法迄今仍未落地。
二是總量嚴(yán)重不足。我國儲氣庫的調(diào)峰能力僅為80億立方米，約占2017年天然氣消費(fèi)量的3.4%左右，低于全球平均水平12%—15%，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。我國在用地下儲氣庫25個，僅占全國地下儲氣庫總量的13%。到2025年還將新建12座地下儲氣庫，新增調(diào)峰能力38億立方米，合計調(diào)峰能力可以達(dá)到100億立方米左右。即便如此，依然不能滿足應(yīng)對2017年“氣荒”狀態(tài)所需的調(diào)峰氣量。
三是民營企業(yè)難以進(jìn)入。我國地下儲氣庫主要由上游國有石油公司建設(shè)運(yùn)營，部分國有及民營燃?xì)馄髽I(yè)無法開發(fā)利用。由于已承諾第三方開放且實際做到了開放的LNG接收站仍是少數(shù)，“誰建設(shè)誰使用”的實際狀況，大大限制了我國LNG接收站調(diào)峰能力的發(fā)揮。
四是優(yōu)質(zhì)大型庫址資源缺乏。與美國氣藏埋深淺、密封性強(qiáng)的地質(zhì)條件相比，我國儲氣庫優(yōu)質(zhì)大型庫址資源缺乏，規(guī)模選址難度不斷加大。地質(zhì)條件差，意味著鉆井難度大。此外，我國缺乏高壓大型注采核心技術(shù)與裝備，注氣壓縮機(jī)仍依賴進(jìn)口，給大規(guī)模經(jīng)濟(jì)高效建設(shè)儲氣庫帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，加快我國儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)
天然氣穩(wěn)定供應(yīng)關(guān)系到千家萬戶的日常生活，既是民生工程，也是踐行習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)的具體體現(xiàn)。未來應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，集油氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)者力量和社會資本等共同之力，從選址評價、技術(shù)攻關(guān)、拓展理念、制定合理政策機(jī)制入手，補(bǔ)齊儲氣能力短板，加快提升綜合調(diào)峰保供能力。
首先，完善法律法規(guī)，理順各方關(guān)系?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項l例》規(guī)定，供氣責(zé)任首先是下游城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)對最終用戶承擔(dān)的持續(xù)、穩(wěn)定、安全、合格供氣的責(zé)任。由下游企業(yè)根據(jù)實際需要，通過供氣合同確定上游企業(yè)的儲氣和調(diào)峰義務(wù)，既可以使有限的儲氣庫資源得到更有效的利用，也有利于確定上游企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任。在天然氣市場未能形成有效競爭之前，政府部門應(yīng)當(dāng)組織制定供氣、運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合同，制定安全供氣服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并與普遍服務(wù)、非歧視服務(wù)、價格管理等制度相結(jié)合，防止供氣企業(yè)利用談判優(yōu)勢逃避保供義務(wù)、強(qiáng)迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款、排除己方所應(yīng)承擔(dān)的保供責(zé)任。如果供氣企業(yè)擅自修改標(biāo)準(zhǔn)合同的重要條款，強(qiáng)迫用戶簽訂不公平合同，用戶可以依據(jù)合同法規(guī)定請求法院認(rèn)定不公平條款無效。
第二，加快推進(jìn)市場化改革。在全國范圍組織新一輪建庫資源普查，國家組織開展地下儲氣庫可行性研究。競爭出讓地下儲氣庫資源。將枯竭油氣藏設(shè)立為一種新的礦權(quán)，從三大油氣企業(yè)中收回具備條件但未建立儲氣庫的枯竭油氣藏資源，通過競爭性出讓的方式招標(biāo)拍賣；允許各類投資主體從事地下儲氣庫建設(shè)，開辟快速審批通道，對這類項目優(yōu)先辦理用地預(yù)審，優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。對于參與地下儲氣庫投資、建設(shè)的各類調(diào)峰責(zé)任主體給予政策獎勵，可按比例抵扣當(dāng)年儲氣調(diào)峰容量。由上游供氣企業(yè)和管道企業(yè)承擔(dān)季節(jié)調(diào)峰責(zé)任，并加快沿海LNG接收站建設(shè)速度，擴(kuò)大現(xiàn)有接收站容量，進(jìn)一步放開接收站儲罐容量的準(zhǔn)入；由上游企業(yè)、管道企業(yè)、地方政府、下游企業(yè)和大用戶等交易主體在供氣合同中明確日調(diào)峰責(zé)任與供氣方式，如可中斷協(xié)議、保供責(zé)任等。
第三，積極探索適合我國國情的儲氣方式。應(yīng)擴(kuò)大氣庫理念，抓住現(xiàn)有的正在生產(chǎn)的油氣田來儲氣。以荷蘭格羅寧根大型氣田為例，夏季壓產(chǎn)、冬季全力生產(chǎn)，既起到調(diào)峰作用，又延長氣田開發(fā)壽命。淡季降低采氣速度，部署新井，提升高峰期供氣水平；后期擇機(jī)轉(zhuǎn)為調(diào)峰氣田，如克拉2等優(yōu)質(zhì)氣田。同時，利用廢棄礦坑低成本快速建庫，如楚州等地區(qū)廢棄老礦等。進(jìn)一步規(guī)范老井利用與封堵技術(shù)要求，提高老井利用率。以老井作為監(jiān)測井，降低建設(shè)成本。要在鉆完井工程、堵漏水泥漿體系方面取得突破。在地面建設(shè)運(yùn)營方面，加快壓縮機(jī)等核心裝備研發(fā)及風(fēng)險評估。
第四，放寬民營資本進(jìn)入門檻。儲氣庫市場化模式也需要一個摸索過程，各方應(yīng)共同發(fā)力，推動國家、地方、企業(yè)、外資共建儲氣庫，確保調(diào)峰保供和戰(zhàn)略儲備中長期目標(biāo)實現(xiàn)。允許和鼓勵各類投資主體組建新的儲運(yùn)公司，從事儲氣庫、LNG接收站、管網(wǎng)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加中央預(yù)算內(nèi)投資對儲運(yùn)、管網(wǎng)建設(shè)的支持力度，將部分儲氣庫、管網(wǎng)項目納入PPP項目庫，由政府與企業(yè)合作建設(shè)。盡快新上、擴(kuò)建一批沿海LNG接收站設(shè)施，沿海地區(qū)短期內(nèi)可以通過LNG接收站增罐快速提高儲氣調(diào)峰能力。建議將LNG接收儲運(yùn)設(shè)施建設(shè)核準(zhǔn)制改為省級政府備案制，簡化審批程序。
第五，加快儲氣庫選址勘測。要加大科研力度，進(jìn)行新一輪儲氣庫重新評價，開展復(fù)雜類型儲氣庫建庫技術(shù)攻關(guān)。對于過去沒有評價的地質(zhì)條件，重新評價后要篩選出一部分繼續(xù)評價，通過優(yōu)選加大選址力度。下一步，西部要以油氣藏、東部以油氣藏與含水層、南方以鹽穴與含水層為主開展儲氣庫建設(shè)。未來將形成以西部天然氣戰(zhàn)略儲備為主、中部天然氣調(diào)峰樞紐、東部消費(fèi)市場區(qū)域調(diào)峰中心的儲氣庫調(diào)峰大格局。儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)要按照宜散則散、宜聚則聚，資源共享的原則，構(gòu)建以地下儲氣庫和LNG接收站為主，重點(diǎn)地區(qū)的LNG(CNG)應(yīng)急儲氣為輔助，可中斷用戶、管網(wǎng)管存等手段作為補(bǔ)充，管網(wǎng)互聯(lián)互通作為支撐的多層次儲氣調(diào)峰體系。(作者單位：國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部)
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